《光明观察》：“立法回避制”不是治本之策/杨翼飞

“立法回避制”不是治本之策

杨翼飞

本文发表于《光明观察周刊》：

http://guancha.gmw.cn/show.aspx?id=5152

搜狐评论转载地址：

http://star.news.sohu.com/20070716/n251075331.shtml

为了防止部门利益掺入地方立法中并操纵地方立法，重庆市从2007年起在全国“率先” 试行“立法回避制度”，该制度包括实施起草、评审、审查三个环节的立法回避，与某一立法项目有直接明显利害关系的单位和个人，不得参与法规和规章的起草、审查和评审（中新社7月12日电）。据称，此举是国内立法上的重大创新。

近些年来重庆的政治体制“创新”成果辉煌，媒体不断爆出有新的制度要在重庆实行，前段时间的“干部监督员”对干部进行八小时以外的监督就是一例。但笔者认为这些“创新”的宣传意义远大于实践意义，这次的“立法回避制”似乎又是如此。

在现代社会，地方立法应以服务于本地民众为主要目标，政府部门利益的掺入极有可能使不正当利益合法化并扭曲这一目标的实现。我们这些普通公民当然都希望地方立法能够摆脱政府相关部门的利益纠缠和影响，从而更多地考虑普通公众的利益并以社会的整体利益为重。因此，笔者还是赞赏重庆市为此目标而迈出的这一步，但是，仅仅依靠一个“立法回避制度”能够有效实现这个目标吗？我们看到，该制度要求有直接利益关系的部门不得参与法规/规章的起草、审查和评审，单从表面上讲，如果严格执行起来，做到这一点其实并不难。关键是，做到了这一点就能够摆脱相关部门在立法中的影响吗？这些利益部门都是掌握了巨大的国家权力的政府机关，在目前中国这种体制之下，仅仅禁止他们直接参与法规/规章的起草、审查和评审，他们一样有足够大的能量也有足够多的机会影响参与法规/规章的起草、审查和评审的其他机构，不论这些机构是“市政府法制办”还是“委托立法机构”，只不过这种影响从台前转到了幕后从明处转到了暗处，而“立法回避制度”在防止这一点上明显力不从心。该制度还要“招标起草”以“集中国内外智慧”，这也足够创新和有特色，可是，重庆市的地方立法最主要的还是影响重庆市民的利益，为何这些受地方立法影响最大的重庆市民却偏偏被设计到防止部门利益的制度之外？

制度的创新当然重要，治标的制度也比无所作为的制度要好得多。但仅仅依靠这样的制度恐怕远不能实现在地方立法中排除部门利益的目的。进行一些更为根本的体制改革才是地方政府应当努力的方向。一方面，建立常规性的地方立法听证制度，在法案起草时将利益相关方尤其是重庆市的相关阶层的市民召集起来，听取并尊重他们的意见，这对于保证立法以公众利益为重有着远为重要的意义。另一方面，保证立法过程的公开并实行真正的民主选举，让真正代表民意的人大代表按照民主的原则票决法案则是更为根本的解决措施。如此一来，涉及民众利益的法案的起草和通过都是由民众自己决定的，又有什么部门的利益能够掺杂进地方立法之中？

我们当然知道这样的改革需要相关制度的联动变革，这一道路既艰且险，但总要迈出第一步，而且是坚实而非作秀的一步。

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http://news.sina.com.cn/c/2007-07-12/201413433644.shtml