我国食品安全立法应强化私人实施机制

我国食品安全立法应强化私人实施机制

易有禄 

最近发生的“问题奶粉事件”再次突显出我国现行食品安全立法的不足和食品安全监管的诸多漏洞，也对全国人大常委会正在进行的食品安全立法提出了新的挑战和考验。这里主要结合“问题奶粉事件”，就正在制定中的《食品安全法》的私人实施机制的强化问题谈谈笔者的管见。

法律的实施，根据其实施主体的不同，可以分为公共实施和私人实施两种方式。公共实施是指由公权力机构及其工作人员采取各种措施保证法律实施的方式，例如，当前针对“问题奶粉”事件，食品监管、工商、质检等部门责令“问题奶粉”的生产经营者停业整顿，查封、扣押“问题奶粉”以及对违法者处以罚款等，就是典型的公共实施方式。私人实施是指自身利益受到违法行为侵害的私人主体采取各种措施维护自身利益的方式，例如，在“问题奶粉事件”中因食用含有三聚氰胺的奶粉而遭受人身、财产损害的受害者向“问题奶粉”的生产经营者提出赔偿请求，或者向人民法院提起民事诉讼等，就属于私人实施方式。

公共实施与私人实施除了发起主体不同之外，还在于所依赖的资源和主要目的的不同。公共实施必须动用公共资源，包括国家财政和公权力，其主要目的是维护公共利益。私人实施则主要依赖于私人主体自身力量，以保护个体利益为目的，一般基于利益最大化的考虑来决定是否发动以及如何发动。食品安全问题的公共性决定了在食品安全法的实施中公共实施必然占据主要地位，但相对于众多潜在的违法行为来说，人力、物力之匮乏是各国食品安全执法机构面临的共同性问题。因此，在许多国家的食品安全法实施中，越来越多地鼓励私人主体参与其中，以便缓解公共实施面临的各种压力。相对于公共实施而言，私人实施的优点主要有：

其一，赔偿受损害者。私人实施的最主要的功能就是赔偿受害者，使受害者所受损害获得救济，这也正是私人主体愿意提起私人诉讼的根本原因。在许多国家，私人诉讼已经成为不安全食品受害者维护自身合法权益的必要且有力手段。尤其是在实行惩罚性赔偿制度的国家，私人主体具有非常高的诉讼积极性。

其二，节约公共资源。食品安全法的公共实施需要大量的资源支持，在案件调查、处理、诉讼以及判决执行等方面，所耗费的成本是相当巨大的。执法机构的费用主要来自于财政拨款，执法资源有限是各国共同面临的难题。在这种情况下，鼓励私人实施就能够实现案件分流的目的，大大节约食品安全法实施的公共成本。

其三，制约执法机构。为缓解执法资源与违法活动之间有限与无限的矛盾，各国食品安全执法机构往往会采取“抓大放小”的策略，有选择性地将有限的资源用来应对典型的食品安全违法案件。这就使得食品安全法的公共实施可能存在空白地带。而私人实施的引入，则可以在一定程度上弥补此种不足。此外，作为公权力机关的执法机构还存在滥用权力的可能（被捕获或寻租），因此，允许甚至鼓励私人实施，还具有制约执法机构，减少其滥用权力的可能。

一项法律的实施机制是该项法律制定过程中就必须解决的问题。面对我国近年来严峻的食品安全形势，全国人大常委会公布的《食品安全法（草案）》（以下简称《草案》），相较于1995年的《食品卫生法》，在公共和私人两种实施机制的设置上均有很大的改进。特别是在公共实施机制方面，不仅明确规定了食品安全的监管主体和相关执法主体及其职权，而且在“法律责任部分”用十二个条文规定了食品生产经营者违法行为的行政责任和刑事责任，大大加强了对食品生产经营者的行政违法行为和刑事犯罪行为的处罚力度。在私人实施机制方面，《草案》于第九十条规定了食品生产经营者的民事责任，这为食品安全法的私人实施提供了实体法上的依据。

特别值得关注的是，该条不仅明确了食品生产经营者违反食品安全法规定，给消费者造成人身、财产损害的，应当依法承担赔偿责任，而且规定了“惩罚性赔偿制度”，即食品经营者以假充真或者销售不安全食品，除赔偿消费者的损失以外，消费者还可以要求其支付价款10倍的赔偿金。此举不仅有利于提高消费者维护自身权益的积极性，而且将进一步加大食品生产经营者的违法成本，防止其凭借自身信息、技术、资源的优势，恣意侵害社会公众的利益。但是，笔者认为，《草案》在私人实施机制的设置上仍然存在一些不尽如人意之处，应当在立法过程中予以解决：

首先，《草案》第九十条关于食品生产经营者赔偿责任的承担规定得过于笼统，对一些涉及双方当事人切身利益的关键问题不甚明确。该条只简单地规定食品生产经营者应当“依法承担赔偿责任”，但对于赔偿的范围，如消费者为追究食品生产经营者的民事责任而发生的合理费用（交通费、律师费等）和误工损失是否赔偿，除财产和人身损害赔偿外，消费者能否请求精神损害赔偿，则没有明确。这不仅影响《食品安全法》生效后的可操作性，而且不利于发挥私人在该法实施中的积极作用。笔者认为，从维护消费者利益、加大生产经营者违法成本以及调动消费者维权积极性等角度出发，应当确立不安全食品致人损害的精神损害赔偿制度，并明确消费者为追究食品生产经营者的民事责任而发生的合理费用和误工损失也属于赔偿的范围。

其次，《草案》第九十条对于承担惩罚性赔偿责任的主体范围和要件的规定不甚合理。该条第一款规定的承担一般赔偿责任的主体是“食品生产经营者”，而第二款规定的承担惩罚性赔偿责任的主体却是“食品经营者”。“食品经营者”一词从广义上理解是应当包括生产者的，但从狭义上理解则主要是指销售者，而不包括生产者。这样一来，就很容易在惩罚性赔偿责任的承担者上产生歧义，即食品生产者应否承担惩罚性赔偿责任。笔者认为，两种赔偿责任在主体范围上应当是一致的，没有任何理由将食品生产者列于惩罚性赔偿责任的主体范围之外。在承担惩罚性赔偿责任的要件方面，《草案》第九十条第二款规定必须存在“以假充真”或“销售不安全食品”的事实，但对于由谁来承担该事实的证明责任，则没有明确，而且从条文的用语逻辑关系来看，显然是要求由消费者来承担此种证明责任，即消费者除了必须举证证明食品经营者提供的食品造成了其财产或人身损害，还要举证证明存在“以假充真”或“食品不安全”之事实。因为食品之真假及安全与否，尤其是后者在认定上往往需要借助特定的技术条件和手段，甚至要由专门的鉴定机构来判定，在当前食品鉴定费用偏高的情况下，要求既无技术和知识优势，又无物质条件优势的消费者来承担此种证明责任，是没有任何理由的。有鉴于此，笔者建议明确规定此种证明责任应当由食品的生产经营者来承担。此外，在有多个责任主体的情况下，为了防止责任主体间的相互推诿和有利于受害者求偿，还应当明确各责任主体应当对受害者承担连带赔偿责任。

第三，《草案》第九十条第二款规定的十倍于食品价款的惩罚性赔偿金，无论是对于消费者还是食品生产经营者而言，其力度仍显不够。如上文所述，私人实施以保护个体利益为目的，一般基于利益最大化的考虑来决定是否发动以及如何发动，由于食品价格一般不高，即使是十倍赔偿，也可能仍然无法抵消消费者为维权所支出的成本。因此，目前的十倍赔偿规定对于消费者而言，将难以起到激励其积极维权的作用，也必将影响私人实施应有作用的实现；对于食品生产经营者而言，则更是难以起到惩罚性赔偿应有的威慑力，特别是在公共实施缺位的情况下，违法者的违法成本仍然不高，也就更加难以预防和遏制食品领域内的各种违法行为。因此，笔者认为应当提高惩罚性赔偿金的数额，建议将赔偿倍数提高到消费者支付价款的20倍。

当代日本法学家田中英夫和竹内昭夫在《私人在法实现中的作用》一书中指出“如果期待私人以法为武器保护自身的权利并与邪恶作斗争，法必须在便宜性、实效性、经济性上对私人具有实践的魅力。”在此，笔者也期望我们的立法机关和立法者们在制定《食品安全法》的过程之中，能够本着以人为本的原则，从便宜性、实效性及经济性的角度强化我国食品安全立法的私人实施机制。