从《物权法》的制定看中国立法的公众参与

从《物权法》的制定看中国立法的公众参与

易有禄*

摘要：公众参与立法的广度和深度是评价一国立法民主化水平的重要指标。从《物权法》制定过程中的公众参与来看，中国当前立法的公众参与，在显现出参与广度扩大化、参与深度增强化和参与主体群体化趋势的同时，也存在制度化建设不够、组织化程度不高和参与能力不均衡等问题。这些问题的解决有赖于相关制度建设的加强、利益表达渠道的拓展和公众参与能力的提高。

关键词：物权法；立法；公众参与

2007年3月16日，十届全国人大五次会议高票通过了《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）。[①]此次《物权法》的制定工作坚持走群众路线，本着民主、科学的立法原则，通过各种途径和方式广泛征求公众意见。此举受到各界的高度赞誉，从《物权法》通过后各方面的积极评价看，其实际效果也是比较明显的。本文拟透过《物权法》制定过程中公众参与状况的分析，在总结我国立法公众参与发展趋势及不足的基础上，提出改进我国公众立法参与状况的浅见。

一、我国立法公众参与的发展趋势

综观《物权法》的制定过程，可以发现当前我国立法的公众参与状况呈现出三方面的发展趋势，即参与广度的扩大化、参与深度的增强化和参与主体的群体化，以下分述之。

（一）参与广度的扩大化趋势

公众参与立法的广度，是指通过各种途径和方式参与某项法案的制定过程，并试图影响立法结果的公众在数量上的多寡，参与的公众数量在整个社会成员中所占的比例越大，参与的广度就越广。虽然单纯用广度这样的数字标准来衡量立法过程的民主性是不够全面的，但它至少在一定程度上体现了公众就某项立法参与的普遍性程度。公众参与立法广度的理想状态，是所有受某项法案影响的社会成员都能参与其制定过程。但事实上，这只能是一个柏拉图式的神话，不用说以直接影响的方式去参与，就是把间接影响的方式也算在内，也难以让所有受法案影响的社会成员都参与其制定过程。因为特定社会或国家的公众立法参与的广度，要受到其经济发展水平、政治民主化程度、公众参与意识和参与能力等因素的限制。因此，大多数社会和国家的立法过程，在整体上面对的仍然是“沉默的多数”。

随着我国社会经济的快速发展和政治民主化程度的逐步提高，我国公众立法参与的广度也呈现出日益扩大化的趋势，尤其是在那些和人民群众切身利益密切相关的法律的制定过程中，公众参与的积极性和主动性有了很大程度的提高。在《物权法》制定过程中，各地群众通过网络、报刊、电台等媒体和来信广泛参与、积极进言，仅在《物权法草案》[②]向社会公布征求意见期间，全国人大常委会法制工作委员会就收到11543件群众意见，而通过其他形式和途径参与《物权法》制定过程的群众人数显然要比直接向全国人大常委会提出意见的还要多。[1]这除了受《物权法》本身的重要性程度影响之外，和立法机关对《物权法》制定过程中公众参与的高度重视是分不开的。综观整个《物权法》的制定过程，全国人大及其常委会始终非常重视人民群众的参与，除了向社会公布《物权法草案》征求公众意见以外，还召开了100多次座谈会和专家论证会，充分听取各方面的意见。尤其值得关注的是，对于各地群众提出的意见，全国人大常委会法制工作委员会将其整理成《各地人民群众对物权法草案的意见》，并通过媒体予以公开发布。笔者认为，此举不仅具有传达和公布民意的形式意义，更重要的是它对于民意在立法过程中作用的切实发挥，具有重要的实质意义。因为将民意公之于众，无疑将在一定程度上对立法者的选择和决断形成一种有形的压力，从而促使立法更多地反映“公意”。

（二）参与深度的增强化趋势

公众参与立法的深度是衡量一个国家公众立法参与水平的又一个重要的评价指标，它是指公众参与对立法过程的最终结果所产生的实际效应，换言之，也就是立法过程中的公众参与对立法的结果产生了多大的实际影响。公众参与立法的广度是通过公众立法参与的普遍性程度，来反映公众立法参与的民主效应；而公众参与立法的深度则是通过公众立法参与的实际影响，来说明公众立法参与的结果效应。但必须指出的是，在评价一个国家或社会的公众立法参与水平时，应当将这两个标准统一起来进行综合考虑，而不能将它们割裂开来。这是因为，立法过程中公众参与的广泛程度是衡量立法过程是否民主的首要标准，如果立法过程中只有少数人参与，那么这种少数人的参与即使是最有效的，也不能说它是民主的；而立法过程中公众参与的结果效应如何，又会反过来影响公众参与的广度——参与行动对立法结果的实际影响越大，公众参与的动力和积极性也就越高。

衡量立法过程中公众参与深度的标准是公众的参与行动对立法的最终结果产生了多大的影响。因此，评估公众立法参与深度的最直观的方法，就是看公众在立法参与过程中提出的意见和主张，在立法机关最终通过的法律中得到了多大程度的体现。从我国以往立法过程中公众参与的实践来看，立法机关日益重视公众参与的重要性，尤其是在那些与公众生活密切相关的法律的制定过程中，则是尽可能让更多的公众参与其中。但不容忽视的是，对于立法过程中的公众参与，以往我们所追求的似乎更多的只是一种民主的形式，而不是民主的实质。换言之，就是重视公众立法参与的“量”要甚于重视公众立法参与的“质”。这就必然导致立法过程中的公众参与流于形式，而难以产生实际的效应。

就这次《物权法》的制定过程而言，立法机关对于社会公众提出的意见是相当重视的，在全国人大常委会对《物权法草案》的七次审议过程中，每一次新的审议稿都吸纳了社会公众对原草案相关条文提出的修改意见。例如，2005年10月22日第四次提请全国人大常委会审议的《物权法草案》就是在《物权法草案（三次审议稿）》向社会公开征求意见后，在广泛吸纳群众意见的基础上修订而成的。[2]这表明我国公众立法参与所发挥的实际效应正在逐步增强。

（三）参与主体的群体化趋势

始于20世纪70年代末80年代初的改革开放，在推动中国经济快速发展的同时，也带来了利益关系的复杂化和利益格局的多元化，从而使当代中国的社会阶层构成趋于多样化，并从中分化组合出许多新的社会利益群体。[③]如果说，在我国改革开放初期政府主导型的社会治理结构下，立法活动对于中国社会利益群体的变化和发展曾经起过十分重要的作用的话，那么，随着利益群体的形成与发展，随着他们接近和影响立法活动的动力和能力不断加强，我国的立法过程及其结果已经开始呈现出不同利益群体间互相博弈、制衡和妥协的态势。成长起来的利益群体，已经不甘心于被动地接受立法活动的既定事实，转而主动地寻求接近立法活动的途径，从而影响立法活动的过程及其结果。我国现阶段立法过程中的公众参与虽然在组织化程度上仍然不高，像西方国家那样的通过利益集团这样一种有组织的力量来参与和影响立法的现象在中国并不普遍，但是其群体化趋势却日益外显。[④]

所谓公众立法参与主体的群体化趋势，是指在一个利益多元化的社会中，参与立法过程的社会公众根据其利益诉求的不同，总是可以将他们归于特定的利益群体，不同利益群体的人们在立法参与中有着不同的利益诉求，而属于同一利益群体的人们在立法参与中则有着大体一致的利益诉求。这样一来，就必然导致公众立法参与的过程表现为不同利益群体间利益诉求的冲突和同一利益群体中利益诉求的聚合。这点在《物权法》制定过程中的表现是非常明显的。综观《物权法》制定过程中的各种热烈的争议和讨论，例如：“《物权法（草案）》是否违宪？”，“国家、集体、私人的物权应否给与同等保护？”，“政府征收、征用中公共利益如何界定？”，“物业小区中的绿地、道路、车库、会所应归谁所有？”等等，无不折射出不同利益群体间的利益交锋和冲突。当今中国，无论人们承认与否，法律已日益成为重要的利益调整和分配机制。立法的过程实质就是一个在多重相互冲突的利益之间进行选择和取舍的过程。在这个过程中要使各种可能受到立法影响的利益主体参与其中。面对立法过程中不同利益群体的利益诉求和相互间的冲突，立法机关不仅要做出利益的合理选择和取舍，更重要的是要通过合理的利益整合机制使不同利益群体和谐相处，而不是使他们之间的矛盾和冲突更加表面化和激化。[3]

二、我国立法公众参与的不足

《物权法》制定过程中的公众参与在呈现出上述发展趋势的同时，也反映出我国现阶段公众立法参与存在的一些问题和不足。这些问题和不足主要表现在以下三个方面：

（一）制度化建设不足

“从实际出发，实事求是，从群众中来，到群众中去”，是我们党和国家一贯坚持的工作作风，也是我国立法工作一贯遵循的基本原则。这一原则的具体体现，就是在立法中通过多种途径听取公众的意见，让公众直接参与立法活动。[4]我国以往的立法实践中，公众参与的形式主要有：立法调研、座谈会、论证会、听证会、书面征求意见、公布法律草案征求意见、公开征集立法项目建议、列席和旁听立法机关会议等。正是在总结以往成功经验的基础上，2000年3月15日，九届全国人大三次会议通过的《立法法》第34条、35条和36条规定，“列入全国人大常委会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。常务委员会工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见，将意见整理后送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。列入常务委员会会议议程的法律案，常务委员会工作机构应当收集整理分组审议的意见和各方面提出的意见以及其他有关资料，分送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。”这些规定在一定程度上改变了我国公众立法参与长期以来缺乏明确的制度性规定的状况，标志着我国公众立法参与开始走上了法律化和制度化的轨道。但是，不容忽视的是，对于立法实践中各种公众参与形式的具体运作而言，《立法法》的上述规定仍然缺乏操作层面上的指导意义，我国公众立法参与的制度化建设仍显不足。

（二）组织化程度不高

如前文所述，随着改革开放后利益关系的复杂化和利益格局的多元化，我国立法过程中公众参与的群体化趋势日益凸显，但这种群体化趋势尚未演化成西方国家那样的利益集团化趋势。在《物权法》制定过程中，虽然有一些行业性的工商界团体，出于行业利益的考虑而参与其中，[⑤]但就绝大多数社会利益群体而言，例如农民、普通城镇居民、小区业主等，因为尚未形成能代表他们利益的利益团体，因此也就难以通过有组织的力量来影响立法的过程和结果。从《物权法》制定过程中的公众参与情况来看，多数公众的参与是分散的、非组织化的。正如有学者所指出的：“我国现今立法参与过程中暴露出来的最大问题就是公众的自我适应、自我调整、自我运行与自我发展的能力不够。分散的，呈原子化状态的普通公众在立法决策过程中，往往有一种无能为力的感觉，即使是面对与他们自身利益密切相关的立法决策时，也可能难以让公众以充足的动力与热情投入到影响立法决策的过程。”[5]公众立法参与的分散化和非组织化，不仅使参与者自身的参与力量和参与效果受到影响，而且会使立法机关在面对大量的信息和要求时，不堪重负和疲于应付，从而难以对公众的意见和利益诉求形成合理的判断与选择。这对于我国立法的民主化进程而言，并非是好事。正如贝雷尔森所说“假如所有的人都深深地卷入政治”，“极端的兴趣伴随着极端的党派偏见，并且可能导致顽固的狂热，一旦蔓延到全社会，它足以毁灭民主过程”。[6]

（三）参与能力不均衡

公众占有政治资源数量的多少以及运用政治资源能力的差异，决定着公众在政治参与过程中作用的大小。政治资源是一个人或一个组织影响政治运作过程的关键因素，立法过程也是一种政治运作的过程，在这个过程中，公众的表达能否实现以及实现的程度，取决于公众拥有的立法资源的多少与运用上的程度。参与是一种表达利益的方式，立法作为一个多重冲突利益之间的选择过程，公众参与的过程就是表达其利益的过程。当部分公众有强烈的利益需求，而且有较强的表达能力与物质基础时，他们的表达就会过度。相反，另外一部分公众，虽然有利益需求，但由于表达能力有限，也缺乏相应的物质基础，表达声音就弱，甚至不为立法者所注意，这就会产生表达不足的问题。[7]

我国《物权法》制定过程中的公众参与，也显现出了这样一种参与主体之间，由于参与能力不均衡而导致的表达过度和不足并存的问题。例如，农民、小区业主和房地产开发企业、物业管理企业，《物权法》中规定的“土地承包经营权”、“宅基地使用权”、“业主的建筑物区分所有权”、“建设用地使用权”等制度和各方的切身利益都是息息相关的，但他们在《物权法》制定过程中的参与能力和影响能力则是不同而且不均衡的。对于农民和小区业主而言，虽然他们在人数上是多数，但由于缺乏能够真正代表其利益的利益团体，也就难以形成有组织的力量来和房地产开发企业与物业管理企业博弈，而且分散的农民和小区业主在立法参与的物质基础和专业知识等方面也处于弱势。再加上我国立法机关无论是在人力、物力还是财力上，都是不充分的，因此很难对不同利益群体所表达的利益的正当性与真实性进行准确的甄别。由此导致的是表达话语越多，就越有可能得到立法者的认同，就像俗语中所说的“会哭的孩子有奶吃”。

三、改进我国公众立法参与状况的几点建议

公众的立法参与对于加强我国立法的民主性和科学性，提高立法质量，促进法治国家建设，具有非常重要的积极意义。但也应当看到，我国现阶段公众立法参与的制度和实践都还存在很多问题和不足。这些问题和不足在很大程度上制约着我国立法的民主化进程。为此，笔者就我国公众立法参与状况之改进，提出以下几点建议。

（一）加强相关制度建设

公众广泛而深入地参与立法，是人民主权原则的基本要求，也是立法发扬人民民主的具体表现。“为了保证人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[8]因此，如何使公众立法参与制度化、法律化，在某种意义上是使立法的公众参与不流于形式，保证立法民主化的关键所在。[9]

如前文所述，我国2000年通过的《立法法》在一定程度上改变了我国公众立法参与长期以来缺乏明确制度性规定的状况，标志着我国立法的公众参与开始走上了法律化和制度化的轨道。但是，这并不意味着我国立法公众参与的制度建设随着《立法法》的出台也一蹴而就、大功告成了。可以说，《立法法》的相关规定，只是将我国立法实践中已有的公众参与形式，进行了列举式的原则规定。既便如此，此举的重要意义也是不容忽视的。然而，同样不容忽视的是，就各种公众参与形式的具体运作而言，《立法法》的相关规定则显得过于简单而不足了。这种状况在很大程度上制约了我国立法民主化进程的发展。有鉴于此，笔者建议加快建立、健全公众立法参与的相关法律制度，并在条件较成熟的前提下制定专门法律。当前相关制度建设主要应当围绕以下三方面问题的解决来进行：

（1）明确各种公众参与形式的适用前提。《立法法》对于各种公众参与形式的适用前提，即在什么情况下应当通过何种途径让公众参与立法过程，规定的不甚明确。这就在制度上为那些本来应当让公众参与其中的立法，可能因为“领导人的改变或者领导人的看法和注意力的改变”而没有让公众参与留下漏洞。因此，有必要在规定公众参与立法的各种形式的同时，对各种参与形式的适用前提予以明确化，即在何种情况下必须举行听证会、全民讨论，在何种情况下只须举行座谈会、论证会和小型调研等。

（2）明确各种公众参与形式的操作程序。公众立法参与的操作程序不仅涉及立法机关处理公众立法参与事务的办事规程，而且包括公众参与立法的具体途径、步骤和方法等。这些问题的法律化和制度化对于公众立法参与的有序进行和民主效应的发挥，至关重要。对此，我国《立法法》仅在第34条、第35条和第36条做了非常简单的规定。尤其是立法听证会这样一种非常正式的公众参与形式，尽管国家立法机关和不少地方立法机关都在采用，但迄今为止也未见有相关的立法性程序规定出台。

（3）强化公众意见在立法中的作用。公众意见在立法中的作用如何，直接反映了公众立法参与的深度。它不仅是检验一国立法民主化程度的重要标准，而且会直接影响公众参与的积极性和主动性。对于公众意见在立法中的作用问题，笔者认为不宜赋予公众意见以直接的约束力，但应通过一定的途径和方式来强化公众意见的作用：首先，立法机关应当全面、准确地收集、整理通过各种渠道反映到立法机关的公众意见；其次，立法机关工作机构应当将收集、整理的公众意见汇编成册，并在立法机关审议法案之前印发给与会人员（对于那些普遍涉及公众切身利益的法案，还应将公众意见向社会公布）；第三，法案审议通过后，立法机关应当将公众意见的采纳和处理情况向社会公布，对于没有予以采纳的应说明理由。

（二）拓展利益表达渠道

公众参与立法的过程实际上也就是表达利益诉求的过程，利益表达渠道的多少与是否畅，决定着公众立法参与的机会与可能。

就我国立法过程中利益表达渠道的拓展，笔者认为，当前应在充分发挥中国共产党作为执政党的利益综合作用的同时，不断拓展制度内利益表达团体和积极培育制度外利益表达组织，尤其要充分发挥我国社会转型期涌现的各种利益集团的利益聚合与利益表达功能。在我国现阶段，虽然尚未形成像西方国家那样的比较成熟的利益集团政治，但可以说这方面的趋势已初现端倪。对于利益集团政治，过去，乃至现在，仍然有很多人对之有所顾虑。认为这套制度是西方国家的“专利”，并不适合中国的国情，质言之，仍存有“姓社”、“姓资”的偏见。实际上，西方国家利益集团政治的实践，已经证明了它在聚合利益主张、表达利益诉求、平衡利益关系等方面的积极作用。对此，我们完全可以在不和我国现行基本政治制度相抵触的前提之下，加以借鉴和利用。利益集团的有组织的集体行动，虽然在某些人看来，有可能对政府的权威构成“威胁”，但只要将其纳入法制化和常规化的轨道，总比各种极端的反映利益诉求的个别行动，更为有序和可控制。特别是在我国当前各利益群体力量不均衡、特殊利益集团处于强势的背景下，对社会弱势群体给予更多的关切，扶持其形成有组织的社会力量，对于达致利益群体间的力量均衡、实现社会公平正义的价值目标，具有重要的现实意义。

在立法机关与公众之间，利益集团起着重要的媒介作用。一方面，利益集团可以将公众分散的、模糊的单个意志汇合成明确的、一致的意志，从而向立法机关明确地表达利益；另一方面，利益集团可以将公众分散的政治资源加以集中并转化为统一的力量，这样就可以增加其利益博弈的力量。同时，由于利益集团介于公众与立法机关之间，具有与双方联系都方便的特点，这就有利于立法者与公众之间沟通，减少他们之间的误会与隔阂。但是，利益集团对立法的影响绝非是完全正面和积极的，也存在反面和消极的效应。利益集团的存在可能是立法过程中腐败滋生的一个基本来源，并因此而导致寻租现象的产生，例如，利益集团可能通过与立法者之间的暗中交易，而得到特别的“关照”，并因此而损害其他利益群体的利益、甚至社会公共利益。所以，目前我国在培育利益集团的同时，要警惕这些现象的出现，尽力克服利益集团在立法过程中的消极影响，使之在规范、有序的轨道上表达和追求其利益。

（三）提高公众参与能力

立法过程中公众参与能力的大小决定着公众参与的实际效应。我国公众参与立法的整体能力不高，而且存在参与主体之间能力不均衡的问题。因此，要推动我国立法的民主化进程，提高公众参与能力也是至关重要的。而公众立法参与的能力，归根结底又取决于公众所占有的政治资源的多少及其运用的程度。所以，公众立法参与能力的提高，不仅仅是一个参与技巧提高的问题，它还必然涉及到政治资源和相应的物质条件的配置。相对而言，参与技巧的提高只是一个技术层面的问题，通过公众自身的学习和锻炼，再辅之以必要的指导和帮助即可达致。而政治资源和相应的物质条件的合理配置，则要复杂和困难得多。

公众参与立法的过程实际上是一个多方利益博弈的过程，决定博弈结果的是各利益主体之间政治力量的大小。政治影响力是政治过程中的决定性因素，而拥有政治资源的多少决定着政治影响力的大小。所谓政治资源，在美国政治学家罗伯特.达尔看来，就是一个人可用于影响他人行为的手段，包括金钱、信息、食物、武力威胁、职业、友谊、社会地位、立法权、投票以及形形色色的其他东西。[10]在资本主义社会中，政治资源的分配总是不平等的，而且因为资源分配的不平等，强势利益群体可以利用其资源优势提高自己的影响，从而更充分有效地在立法过程中表达其利益。

在当代中国，不同利益群体之间所拥有的政治资源应当是平等的。但由于受各种原因和条件的制约，实际状况和应然水平之间总是存在一定的差距。因为即使人们在政治影响力上是完全平等的，也无法克服各种现实条件的限制。这也就意味着，在现实中要做到公众立法参与机会和能力的完全均等几乎是不可能的。所以，立法过程中的利益表达机会和能力只能是尽量做到平等，也就是要给不同利益主体以尽量公平的表达机会，使不同主体的利益和要求能得以公平竞争，尤其是对于弱势群体利益的表达要给以更多的关照。