彭真民主立法思想及其对立法实践的影响

彭真民主立法思想及其对立法实践的影响

朱力宇易有禄

[摘要] 彭真在长期主持和领导全国人大常委会工作、尤其是立法工作中，形成了自己独特的立法思想，他关于“立法要面向人民，为了人民”及“立法要发扬民主，集思广益”的民主立法思想不仅有着深厚的实践基础，而且对于我国民主立法实践在新时期的进一步发展具有深远影响和重要指导意义。

[关键词]彭真；民主立法；公众参与

彭真同志在中华人民共和国成立后长期担任党和国家的领导职务，领导和主持我国社会主义民主和法制建设工作，是我国社会主义法制的主要奠基人之一，对我国社会主义民主和法制建设作出了卓越贡献。彭真同志在主持全国人大常委会工作期间，不仅亲自具体领导了包括1982年宪法在内的许多重要法律的制定和修改，而且在长期的立法实践工作中形成了自己独特的立法思想，丰富和发展了我国的立法理论。彭真的立法思想非常丰富，本文仅着重探讨他的民主立法思想及其深远影响。

一、彭真民主立法思想的主要内容

（一）立法要面向人民，为了人民

在论述立法工作时，彭真有一个极为重要的观点，这就是：“立法要考虑到农民、工人……立法时脑子里要有农民、工人，要有十亿人民，要面向他们，为了他们。”[1](p268)

这一观点至少包含两层意思：一是我国的社会主义立法必须坚持群众路线，实行民主集中的立法原则；二是我国的社会主义立法归根结底要体现广大人民群众的利益和意志。

立法为什么要面向人民，为了人民呢？彭真具体从以下两个方面进行了分析：

首先，这是由我国的国家性质和经济制度决定的。他说：“我们是社会主义国家，在我国可以实行社会主义的高度民主和高度集中，因为我国生产资料私有制的社会主义改造已经完成，消灭了剥削制度；全国各族人民根本利益是一致的，无产阶级在旧社会处在被剥削的最底层，无产阶级只有解放全人类才能彻底解放自己，因此它的先锋队共产党除全心全意为人民服务外，没有自己的特殊利益。这就是我们实行高度民主和高度集中的基础。我们立法工作也必须实行高度的民主和高度的集中。”[2](p396)因此，“立法面向人民”和“立法为了人民”是有机统一的，立法之所以要面向人民，首先是为了人民，也就是说，为了维护最广大人民的根本利益，立法必须面向人民。

其次，这也是为了广大干部、群众能够更好地遵守和执行法律。彭真说：“我们的法律主要是靠广大干部、群众自觉地积极地遵守和执行的，在制定法律时取得多数人意见的一致，就更容易顺利实施。”[3](p397)为了使我们制定出来的法律得以更好地贯彻实施，他进一步提出，立法“也不能主观地片面地贪多求全，并且要防止过于繁琐，以至难于通行，也难于为干部、群众熟悉、掌握”[4](p190)。他还指出：“法律第一要有，第二也不能搞得太繁琐。世界上有些国家已经在喊法律泛滥成灾了。中国历代王朝的末期，法律多是很繁琐苛杂的。我们的法律应该搞得简明扼要、解决问题，使人民容易掌握、运用。”[5](p237)“法律繁了不行，繁了，谁也记不住，叫人怎么执行？所以，法律还是要简明扼要。一个要完备一些，一个要简明扼要。”[6](p267)

（二）立法要发扬民主，集思广益

如果说彭真提出的“立法要面向人民，为了人民”的主张，主要是从立法目的论的方面体现了其民主立法思想的话，那么，他提出的“立法要发扬民主，集思广益”的主张，则主要是从立法方法论的方面，反映了其民主立法思想。也就是说，发扬立法民主是立法面向人民和为了人民的根本要求和具体表现，而立法之所以要发扬民主，是因为只有在立法过程中发扬民主，才能做到集思广益，而只有集思广益，才能实现立法面向人民和为了人民这一我国社会主义立法的根本目的。

“立法要发扬民主，集思广益”，是我们党所一贯坚持的群众路线对立法工作的根本要求。对此，彭真也有精辟的论述。他说：“法律是要十亿人民遵守的，制定法律时只有把各方面的矛盾、问题、意见摆出来，很好研究，吸收正确的，抛弃错误的，把正确的意见集中起来，才有可能使法律比较符合实际，能够行得通。”[7](267)也就是说，立法必须实行高度民主基础上的高度集中，即“立法要很客观，在高度民主基础上，尽可能把所有的正确意见集中起来，才能达到高度集中。”[8](p268)所以，彭真认为，在制定法律的过程中，既“要坚持民主集中制，在高度民主基础上高度集中”，又“要坚持群众路线，要反复从群众中来，到群众中去，反复用实践检验。不仅要集中委员们、代表们的意见，而且要听取、反映和集中各方面专家、实际工作者以及群众中的意见。[9](p303-304)他还特别提出，在立法过程中，要欢迎不同意见，对不同意见要很好地听取，认真地考虑，不同意见要越多越好，有不同意见就可以比较，可以鉴别，立法也就可以搞得更好些。彭真还提醒在政法部门工作的同志说：“任何工作都不能搞一言堂，立法尤其不能搞一言堂，不然的话，是要出乱子的。我国历史上有一句话，叫做‘多谋善断’。多谋，就是要发扬民主，把各种意见提出来。多谋是基础，各种意见提出来了，经过比较，才谈得上集思广益，才有可能善断。这就是在民主的基础上进行集中。”[10](p268)

二、彭真民主立法思想的实践基础

彭真的民主立法思想不是脱离实践的空洞理论，恰恰相反，它有着深厚的实践基础。建国初期，彭真作为以毛泽东为首的党和国家第一代领导集体的成员，自始至终参加了我国第一部宪法——1954年宪法的起草制定工作；十一届三中全会后，彭真在领导和主持全国人大常委会工作期间，又亲自领导和主持了我国《刑法》（1979年）、《刑事诉讼法》（1979年）、《宪法》（1982年）、《民事诉讼法（试行）》（1982年）、《民法通则》（1986年）等多部重要法律的制定或修改工作。彭真的民主立法思想既是他具体参与或领导这些重要法律制定、修改工作的经验总结和理论升华，其自身在这些重要法律的制定或修改过程中又得到了充分的展现，其中最典型和最集中的表现是1982年宪法的修改。

1980年9月10日，五届全国人大三次会议接受了中共中央的建议，决定成立宪法修改委员会，主持宪法的修改工作。宪法修改委员会和它的秘书处经过广泛征求和认真研究各地方、各部门、各方面的意见，于1982年2月提出了《中华人民共和国宪法修改草案（讨论稿）》。1982年4月，宪法修改委员会在第二次会议对讨论稿进行讨论和修改的基础上，在第三次会议上通过了宪法修改草案。4月26日，全国人大常委会公布《中华人民共和国宪法修改草案》，交付全国各族人民讨论。从1982年4月底到8月底，各地有80%至90%的成年公民参加了全民讨论，提出了许多修改建议和意见；中共中央各部门、国务院各部委和直属机关、中国人民解放军、各民主党派、各人民团体共90多个单位，向宪法修改委员会报送了修改的意见和建议；许多海外侨胞和港澳同胞也参加了讨论并提出不少宝贵意见。宪法修改委员会秘书处集中三个月的时间把这些建议和意见汇编成册，并根据意见和建议对宪法修改草案进行了反复讨论和修改。[11](p7)

彭真在评价1982年宪法修改的全民讨论时说：“这次全民讨论的规模之大、参加人数之多、影响之广，足以表明全国工人、农民、知识分子和其他各界人士管理国家事务的政治热情的高涨。通过全民讨论，发扬民主，使宪法的修改更好地集中了群众的智慧。”[12](p305)1982年5月4日，在省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上的讲话中，彭真集中阐述了他对全民讨论宪法修改草案的意义和作用的看法。他认为有三个方面：

首先，全民讨论的过程，就是全民反复商议的过程，也就是党和群众反复商议的过程。“全民讨论是不是走走形式、走走过场？不是。这是我们党和人民反复商议的一个重要形式。我们党的意见是不是充分集中了人民群众的意见？只有同他们商议和经过实践检验才能知道。”[13](p272)

其次，全民讨论也是全国人民意见统一的很好的形式。彭真说：“如果经过讨论，人民群众同意了，全国人民的意见进一步统一了，就证明宪法修改草案是真正符合全国最大多数人民的最大利益的。”[14](p272)

第三，全民讨论也是十亿人民直接参加国家管理的一种重要形式。他说：“宪法是国家的根本法，参加讨论宪法修改问题就是自己参加拟定和学习掌握宪法这个法制武器，就是管理国家大事。”[15](p272)

三、彭真民主立法思想的深远影响

彭真的民主立法思想具有很强的实践性和指导性，这不仅体现在其深厚的实践基础上，更表现在它对我国立法实践的深远影响上。我国民主立法实践的发展和彭真的民主立法思想是分不开的。

如上文所述，在彭真领导和主持全国人大常委会工作期间，其民主立法思想即在多部重要法律的制定或修改工作中得到充分展现。1988年彭真从党和国家领导岗位退下来以后，我国的民主立法实践在其民主立法思想指导下获得了进一步发展，这具体表现在以下几个方面：

第一，公众立法参与的制度化和常态化。立法民主在立法工作中的具体体现，就是在立法过程中通过多种途径听取公众的意见，让公众直接参与立法活动。[16](p36)在新中国的立法史上，从建国初期第一部宪法的制定，到改革开放之后1982年宪法的修改和《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《民事诉讼法（试行）》等多部重要法律的制定，坚持民主立法原则，在立法过程中采用立法调研、座谈会、论证会、听证会、书面征求意见、公布法律草案征求意见、公开征集立法项目建议、列席和旁听立法机关会议等形式，广泛征求相关机关、单位和各方面专家、实际工作者以及群众的意见，形成了比较浓厚的民主立法氛围。正是在总结以往成功经验的基础上，2000年3月15日，九届全国人大三次会议通过的《立法法》第34条、35条和36条规定，“列入全国人大常委会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。常务委员会工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见，将意见整理后送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。列入常务委员会会议议程的法律案，常务委员会工作机构应当收集整理分组审议的意见和各方面提出的意见以及其他有关资料，分送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。”这些规定在一定程度上改变了我国公众立法参与长期以来缺乏明确的制度性规定的状况，标志着我国公众立法参与开始走上了法律化和制度化的轨道。这极大地推动和促进了我国立法的民主化进程。最近，按照党的十七大精神和十一届全国人大一次会议的要求，推进科学立法、民主立法，进一步扩大公民对立法工作的有序参与，全国人大常委会委员长会议决定，今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见。这标志着常委会公布法律草案、公开征求意见工作将进入“常态化”。

第二，公众立法参与形式的多元化和参与主体的群体化。

在我国的民主立法实践中，公众参与立法的形式是多元的，主要有：立法调研、座谈会、论证会、听证会、书面征求意见、公布法律草案征求意见、公开征集立法项目建议、列席和旁听立法机关会议等。其中，参与公众最广泛的和人数最多的，莫过于公布法律草案征求意见。据统计，迄今为止，我国共有16部法律草案向社会全文公布并征求意见（基本情况见下表）。2005年9月27日，就修改《个人所得税法》，全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会在北京了举行关于个人所得税工薪所得减除费用标准听证会，从而将立法听证会这种公众参与立法的形式首次引入全国人大常委会的立法工作中。随着通信及网络技术的发展和互联网在我国的逐渐普及，公众参与立法的渠道也得到极大扩展。

资料来源：本表根据全国人大常委会公布的相关数据资料制作，参见：http://www.npc.gov.cn。

始于20世纪70年代末的改革开放，在推动中国经济快速发展的同时，也带来了利益关系的复杂化和利益格局的多元化，从而使当代中国的社会阶层构成趋于多样化，并从中分化组合出许多新的社会利益群体。[①]如果说，在我国改革开放初期政府主导型的社会治理结构下，立法活动对于中国社会利益群体的变化和发展曾经起过十分重要的作用的话，那么，随着利益群体的形成与发展，随着他们接近和影响立法活动的动力和能力不断加强，我国的立法过程及其结果已经开始呈现出不同利益群体间互相博弈、制衡和妥协的态势。成长起来的利益群体，已经不甘心于被动地接受立法活动的既定事实，转而主动地寻求接近立法活动的途径，从而影响立法活动的过程及其结果。我国现阶段立法过程中的公众参与虽然在组织化程度上仍然不高，像西方国家那样的通过利益集团这样一种有组织的力量来参与和影响立法的现象在中国并不普遍，但是其群体化趋势却日益外显。[②]

所谓公众立法参与主体的群体化趋势，是指在一个利益多元化的社会中，参与立法过程的社会公众根据其利益诉求的不同，总是可以将他们归于特定的利益群体，不同利益群体的人们在立法参与中有着不同的利益诉求，而属于同一利益群体的人们在立法参与中则有着大体一致的利益诉求。这样一来，就必然导致公众立法参与的过程表现为不同利益群体间利益诉求的冲突和同一利益群体中利益诉求的聚合。这点在我国《物权法》制定过程中表现得非常明显。综观《物权法》制定过程中的各种激烈的争议和讨论，例如：“《物权法（草案）》是否违宪？”，“国家、集体、私人的物权应否给与同等保护？”，“政府征收、征用中公共利益如何界定？”，“物业小区中的绿地、道路、车库、会所应归谁所有？”等等，无不折射出不同利益群体间的利益交锋和冲突。当今中国，无论人们承认与否，法律已日益成为重要的利益调整和分配机制。立法的过程实质就是一个在多重相互冲突的利益之间进行选择和取舍的过程。在这个过程中要使各种可能受到立法影响的利益主体参与其中。面对立法过程中不同利益群体的利益诉求和相互间的冲突，立法机关不仅要做出利益的合理选择和取舍，更重要的是要通过合理的利益整合机制使不同利益群体和谐相处，而不是使他们之间的矛盾和冲突更加表面化和激化。[17](p44)

第三，公众立法参与广度的扩大化和参与深度的增强化。

公众参与立法的广度，是指通过各种途径和方式参与某项法案的制定过程，并试图影响立法结果的公众在数量上的多寡，参与的公众数量在整个社会成员中所占的比例越大，参与的广度就越广。虽然单纯用广度这样的数字标准来衡量立法过程的民主性是不够全面的，但它至少在一定程度上体现了公众就某项立法参与的普遍性程度。公众参与立法广度的理想状态，是所有受某项法案影响的社会成员都能参与其制定过程。但事实上，这只能是一个柏拉图式的神话，不用说以直接影响的方式去参与，就是把间接影响的方式也算在内，也难以让所有受法案影响的社会成员都参与其制定过程。因为特定社会或国家的公众立法参与的广度，要受到其经济发展水平、政治民主化程度、公众参与意识和参与能力等因素的限制。因此，大多数社会和国家的立法过程，在整体上面对的仍然是“沉默的多数”。

随着我国社会经济的快速发展和政治民主化程度的逐步提高，我国公众立法参与的广度也呈现出日益扩大化的趋势，尤其是在那些和人民群众切身利益密切相关的法律的制定过程中，公众参与的积极性和主动性有了很大程度的提高。从前列表格的统计数据可以发现，1954年—2008年，对于全国人大常委会向社会全文公布征求意见的16部法律草案，社会各界的反响程度是不同的，这主要表现在不同法律草案全国人大常委会收到意见或建议的件数存在较大的差异，[③]但就总体而言，其数量是呈较大的上升趋势的。

公众参与立法的深度是衡量一个国家公众立法参与水平的又一个重要的评价指标，它是指公众参与对立法过程的最终结果所产生的实际效应，换言之，也就是立法过程中的公众参与对立法的结果产生了多大的实际影响。公众参与立法的广度是通过公众立法参与的普遍性程度，来反映公众立法参与的民主效应；而公众参与立法的深度则是通过公众立法参与的实际影响，来说明公众立法参与的结果效应。但必须指出的是，在评价一个国家或社会的公众立法参与水平时，应当将这两个标准统一起来进行综合考虑，而不能将它们割裂开来。这是因为，立法过程中公众参与的广泛程度是衡量立法过程是否民主的首要标准，如果立法过程中只有少数人参与，那么这种少数人的参与即使是最有效的，也不能说它是民主的；而立法过程中公众参与的结果效应如何，又会反过来影响公众参与的广度——参与行动对立法结果的实际影响越大，公众参与的动力和积极性也就越高。

衡量立法过程中公众参与深度的标准是公众的参与行动对立法的最终结果产生了多大的影响。因此，评估公众立法参与深度的最直观的方法，就是看公众在立法参与过程中提出的意见和主张，在立法机关最终通过的法律中得到了多大程度的体现。从我国立法过程中公众参与的实践来看，立法机关日益重视社会各界对法律草案提出的意见和建议，形成了有效的处理机制，使各种意见和建议在法律草案乃至最终通过的法律案中得到体现。例如，在《物权法》的制定过程中，对于各地群众提出的意见，全国人大常委会法制工作委员会将其整理成《各地人民群众对物权法草案的意见》，并通过媒体予以公开发布，[④]全国人大常委会对《物权法草案》的七次审议，每一次新的审议稿都吸纳了社会公众对原草案相关条文提出的修改意见。这表明我国公众立法参与所发挥的实际效应正在逐步增强。