我国房地产市场的价格问题

我国房地产市场中的土地价格问题

　　　　　　 文/李志银

摘要：政府征用土地的征地价格和转让土地使用权的价格是两种不同性质的价格。地产市场的地价除了挂牌出让形成的市场价以外，还包含了诸如在什么地方供应土地，供应多少土地的政策因素，并由此形成政策价格。政策价体现的是政府的行政意图，并不反映市场的供求关系。笔者认为，我国房地产市场的健康发展，平稳运行有赖于土地体制的改革，完善土地的价格形成机制。

　　关键词：价格形成机制、征地补偿价、转让价、深化改革。

　　　　　　　 前言　问题的提出

　　我国是一个正在由农村农业经济向城市工商业经济转型过程中的发展中国家。但是，城市土地供应短缺，每平米土地的售价已经超过了商品房的平米造价，房屋的平米售价也随之攀高形成天价，其性价比超过了发达国家的房屋售价，是极端不正常的。中国房价之离谱，不但受到广大人民群众的质疑，也引起中央领导的重视，从2003年的压缩银行贷款规模，到2005年7部委联合下文调整税率，除个别二手房价稍有下挫以外，整体商品房价仍然顽强上升。中国的房地产畸形发展，原因何在，值得深入研究。本文的目的在于就此问题进行一些粗浅的探讨，以求教于法律界的同行和房地产业界的专家。

　　 一、我国房价增长过快的原因是地价的形成机制不完善

　　按照一般的价格形成理论，在供需平衡的情况下，上游要素市场的价格与下游产品的价格之间为正相关的关系，上游要素市场价格的一项或多项走高，下游产品市场的价格亦相应走高；反之亦然。房地产的上游要素市场包括土地市场、建材市场和劳动用工市场以及融资市场等，研究这些相关市场的情况时，人们就会发现这些市场的成长情况差别非常大，价格形成机制存在重大差异。象劳动力和建材是改革开放以后，最早脱离计划经济的藩篱，进入市场，参与竞争，形成完全的市场价，价格走势平稳，不影响下游商品房的价格，如钢材、铝型材在上世纪80年代末90年代初结束由计划到市场转型期的“双轨”制形成的高价以后，90年代中期开始回落，之后10余年中处于平稳状态；劳动力也由计划经济时的不准入，到改革开放后准入初期的低价，发展到目前的相对高价。商品房价持续走高，与原材料和劳动力等生产成本没有关系。这些产品的价格是由产品的生产成本和市场供求关系决定的，没有水分。而非市场化的土地供应是特别值得重视的问题。我国的土地管理体制，在计划经济条件下，土地按计划使用，政府根据国民经济发展的需要，征收农村集体经济组织的土地，使之成为国有土地，在国家机关或企事业单位之间划拨使用，除此之外，禁止土地流通。改革开放初期，城市出现了外资经济实体，股份制经济实体和民营、私营经济实体，这些实体的设立和发展都离不开土地，然而，按照计划经济的理论，国家土地不能够无偿的“划拨”给这些不是全民所有制的单位使用，也不能通过市场交换卖给他们使用。在这样一个既不能划拨，又不能出售的两难情况下，出现了“土地使用权”以及“国有土地使用权可以在政府和使用者之间流动”的新概念和新制度，新制度将所有权和使用权分开，用使用权可以交易的办法变通地解决了禁止土地流动僵硬政策，适应了改革发展的需要，并迅速推广到全国。大规模的房地产开发是90年代末开始的，到2000年以后进入高潮。初期阶段，主要是旧城改造以及后来出现的对国有企业闲置土地的利用，分散于各个困难企业的闲置土地阻碍了城市政府的统一规划和集中连片的商业开发，又出现了对闲置国有土地进行统一收回储备，然后挂牌出售给发展商开发的土地供应制度，后来发展到大规模地征收和储备农村集体经济组织的土地，挂牌出售的办法，以解决城市大规模商业开发的用地需要，得到全国各地政府的仿效。政府进行土地储备基本做法是，按照国家征收土地的政策征收农民集体的土地，按照政府规划的城市发展方向和市场价值制定转让价格，协议或者挂牌转让政府储备的土地使用权，转让期限30年、40年、最长70年。

　　土地作为一种重要的生产资料，由计划经济时期的禁止流通，到改革开放过程中有条件的流通，是一个很大的进步。在这个发展过程中，我们可以看见，人们的主观愿望和市场经济的要求在方向上是不一致的，一方面，人们小心翼翼地保护了计划经济体制下形成的土地制度，那就是土地不能进入市场自由流通的法律制度；另一方面，社会主义市场经济的改革实践却强烈要求土地必须成为市场要素，参与流通，由市场配置土地资源。现行的土地出让制度，实际上就是这两种力量相互作用，相互妥协的结果，阶段性的解决了城市化、工业化经济发展过程中对土地的要求，这一点应当得到肯定。

　　伴随着地方政府转让土地使用权的全过程，人们特别关注的是转让过程中的权力“寻租”问题，中央政府也制定了一系列政策遏制政府官员们利用权力“寻租”，土地由协议转让发展到挂牌转让。然而，另一个应当引起关注却没有得到关注的重要问题是，土地交易的非市场化问题，即在土地的一级交易市场上，政府作为土地的出卖方，开发商作为购买方，土地交易在一个卖方和一群买方之间进行，而当买卖双方之间的任何一方只有一个卖家或者一个买家的情况下，价格的形成就是非市场化的。以国有土地出让来说，政府出让土地的价格与可供出让土地的供求关系不大，政府可以制定征收计划，增加土地征用，扩大土地供应的数量，也可以通过调整计划，减少土地供应的数量，使土地的供应处于不饱和的状态。影响政府土地价格政策的重要因素可能来自于政治上的考虑，例如当政府决定设立开发区，促进地方经济的发展时，往往使用政策性低地价吸引投资；又如，当政府决定限制发展的城市区域时，又会采用高地价来限制发展。这些行政上的因素都可能成为政府制定土地基准价时需要考虑的因素，甚至还有财政经营上的考虑。在政府作为土地的惟一供应者的情况下，开发商和消费者就不得不接受由政府自定价经过竞拍形成的交易价，一般来说，土地就只能涨价不能降价。

　　现行的法律规定中还没有政府采购土地的制度，也禁止农村土地所有者出售土地。政府通过征收农民集体的土地，使之变成国有土地，然后向使用者提供。政府征地时使用补偿价，出售时使用自定价基础上的市场竞价，补偿价和自定价基础上的市场竞价是两种不同性质的价格，这两种价格前者低后者高，差距十分巨大，这在客观上又为土地使用权转让过程中的非市场化的价格提供了巨大的活动空间。在这个巨大的空间之中，非市场化的价格条件只能加强，不会减弱。目前，地价不能反映土地的供求关系和真实的市场价格，纠其原因，概由此产生。在商品经济条件下，如果大多数的商品价格是市场价，而某一种或某几种商品不是市场价，那么，不但单个的商品价格形成机制不完善，总体的商品价格的形成机制也不完善。

　　二、不完善的地价形成机制对高速运行的经济发展活动具有巨大的腐蚀和破坏作用

　　 （一）滋生了大量的土地投机行为

　　商业投机是商品经济的孪生姊妹。任何商品的生产和经营都不会避免商业投机，地产市场也不例外。一般来说，商业投机只有用同样商业的方法来实现投机的目的，典型的投机活动采用对商品的囤积和对市场的垄断来实现，如用大量的出货压低市场价格，或者用垄断的市场抬升市场的价格。在完善的市场经济条件下，市场经济的规模越大，投机的预期就越低，这说明市场经济本身具有的一定的免疫力。如果市场规模不大或者市场发育不完善，都很容易引起商业投机问题。我国的市场经济仅仅只要20余年的历史，许多市场放开了，还有少数一些市场放不开，典型的如土地市场，还在计划经济和市场经济之间走钢丝。在这些没有放开或没有完全放开的领域里，市场配置资源的作用不大，交易必须依照计划或者政策来进行。计划和政策与交易规则不同，前者是政府根据各个历史时期的实际情况和施政需要制定的，施政的情况不同，政策和计划也会不同，世界上没有万古不变的政策或计划，而后者则是人们经过漫长的反复的交易过程历史的形成的，它通行于各地、各民族、甚至跨越国境，成为世界各国人民相互交易准则，任何人在进行交易之前都能够预知其交易的效果，如果交易必须依照琢摸不定的政策或者变换不居规划来进行，商业投机就不仅仅是一般意义上的囤积和垄断的事情了，能够把握计划和政策走向，或者制定计划、制定政策的任何人只要他愿意，都可以入市投机。实践证明，市场的可操纵性越强，投机行为就越普遍，投机活动就越猖獗。如在房地产市场上，无论是政府通过提高土地价格控制发展的城市区域，还是通过压低土地价格引导发展的城市区域，土地都是紧俏的商品，依然会出现抢购和操作，甚至就连政府发布的土地储备量，土地供应政策，也会催生土地市场的投机，推动房价走高或者飚升。在投机商看来，只要土地价格能够稳定的提高，投机就能获得稳定的预期。

历史的发展往往有其相似之处，在我们经历了由计划经济向市场经济过渡初期实行的政府定价和市场定价的“双轨制”引起的混乱之后，再看今日的土地价格和包括土地价格在内的房地产价格情况，我们就会发现，发生在两个不同历史阶段的两种现象，其实质和根源却是一样的，如果不从根本上消除滋生投机的原因，就不能消除投机本身。

　　 （二）稀释了经济体制改革给人民群众带来的好处

　　我国社会主义建设事业从1949年开始到1995年近半个世纪间，居民的住房主要依靠解放初期没收的私房和附属于工业建设中的家属房来解决的。在这个时期内，人口从4亿5千万增长到13亿，增长了近3倍，而住房仅仅根据工业生产的需要只有少量的增加，居民的住房极度紧张。在社会动荡时期，一切为了革命和建设，住房紧张不是问题；但是，由革命引起的动荡结束以后进入建设时期，住房就成了人们安居乐业的首要条件，住房需求成了全民族的重大问题，解决住房条件不但是老百姓自己关心的重大事情，也是党和国家关心的重大事情。我国的房地产业就是在这样的背景下，于20世纪90年代中后期蓬蓬勃勃、轰轰烈烈的发展起来的。

　　在1995到1996年期间，城市地价是每平米100元到200元之间，砖混结构的房屋土建造价在300元至400元之间，到2004年为止，不到10年的期间，平米地价上涨到1200元至1800元之间，远远超过了500元到900元的土建造价。地价攀升必然引起房价走高，有资料显示，2005年头3个月，全国房屋平均售价接近3000元，大城市的房价高达7000元，极端高价接近30000元，普通居民买不起商品房已经是不争的事实，如上海市在已经降价的情况下，每平米商品房的售价仍然高达27000元，而居民能够接受的房屋价格只有每平米3000元，实际价格是居民接受能力的9倍之多。北京市自1976年以来，人均住房面积也只有18.7平米，距离全国平均面积23.67平米相差接近5平米。改革开放给老百姓带来了普遍的实惠，唯独房地产问题上出现了“两头怨”的现象，一头是农村集体经济组织中的农民，另一头是城市中的居民，前者“怨”征地补偿的地价太低，而后者则“怨”房价太高。很显然，由农民集体牺牲的地价利益并没有给城市居民带来好处，中低收入阶层群众的住房条件难以改善。

　　 （三）不完善的地价形成机制影响了我国城市化的进程

　　任何商业投资都离不开直接或间接的土地的投资。在物权分类中，地产是重要的不动产。地产业中的政策价和对土地的投机的直接后果是价格节节走高，不断飚升，投资成本过高就难于避免，这不但包含了土地本身的高成本，也包含了由地价走高引起的相关产品的高成本。地产及相关产品的价格走高对商业投资的直接影响是，商人们要算计自己的投资能力和投资回报率问题。高投资有高的回报率，这才是商人们追求的目标，如果高投资不能够获得高的回报率，或者说不能获得相同高的回报率，投资就会被抑制。这一点应当引起我国城市当局的注意，尤其是中西部和中小城市当局的注意。经济发展得快的大城市的地产价格高位运行，可能是一件好事；但经济发展较慢，或者虽然经济发展较快但经济基础薄弱，经济规模较小的中小城市就不应当认为是一件好事情，至少我国西部的城市不应当认为是好事情。目前，一些西部城市为了降低本地区投资成本，设立工业园区，以每平米土地不足30元的价格出让土地，但在园区以外每平米土地高达1500元的情况下，商人们投资园区的土地进行生产的积极性不大，而利用园区的土地进行投机转让或者进行房地产开发的积极性却很大，这本身说明以低价吸引投资的政府愿望和以投资获利为目标的商人的想法不是一码事。既然30元投资能够获得1500元投资的暴利，为什么还要舍近求远搞工商业建设呢？在商业社会，政府经营城市不是经营城市的地产业，而是向投资于城市的工商业者提供平等的、公平的投资条件，包括土地供应条件，只有如此，城市才能均衡、快速、健康的发展。西部中小城市仅仅依靠提供个别园区的低价土地，而不是有效降低整体的土地价格，将是这些中小城市发展过程中长期的伤痛。

　　目前，我国正处于经济高速成长时期，伴随着经济的高速增长，城市化进程也在逐渐加快，到本世纪中叶，将有一半以上的人口生活在城市里。在这个过程中，不但要解决现有城市人口的住房问题，也要保证新增人口的住房需要，使他们买得起房子或者租得起房子。我们是社会主义国家，要依靠社会制度的优越性来解决城市化过程中的住房问题，不能走资本主义的老路，靠“棚户区”实现城市化。商人们投资房地产的目的是为了赚钱，不是为了改善人民群众的居住条件，但是，政府必须解决人民群众的住房问题，并为此制定符合经济规律的政策和法律，引导商人们的投资，促进城市化建设。

　　三、逐步推进土地体制改革，将土地供应市场化，是房地产市场平抑价格，健康发展的必由之路

　　土地体制改革的难点是如何突破传统观念的问题。我国的传统观念是重农轻商的观念，认为粮食生产是人类社会最基本的生产活动。传统观念也认为，粮食安全是粮食生产数量和质量上的安全，粮食数量和质量的安全必须以土地的数量和质量来保证。传统观念造成的直接后果是，城市商业开发的土地供应量不足，土地供求关系紧张，价格不断攀升，高位运行，城市化进程受到限制，不能高速成长。

　　实际上，以工商业发展为主的城市化进程和以传统农业为主的农业经济之间既有矛盾，也有统一。国家的粮食安全需要保护可用于耕种的土地，但城市工商业的发展在有能力反脯农业的情况下，相对较少的土地又能够提供相对较多的粮食。在世界经济一体化的情况下，各国之间的商品贸易也为粮食采购和粮食的战略储备提供了可能。因此，在我国经济迅速发展，城市化进程不断加快的情况下，按照级差地租的理论，农村土地应当首先保障城市建设的需要，不必人为制造紧张和恐慌。在改革的方法上，可以分一下几步实施：

　　第一步，应当停止各地政府相互仿效搞起来的土地储备活动。政府为了商业开发，进行土地储备和挂牌出让没有法律依据。实践证明，土地储备就是土地囤积。土地征收储备和土地挂牌出让实际上是地方政府参与房地产市场商业开发的行为，对房地产市场的投机行为起到了推波助澜的作用。研究一下我国房地产价格的变化情况就会发现，地方土地储备市场建立之时，就是我国房地产价格疯狂飚升之日，以全国35个重点城市的房屋价格为例，首开先河建立土地储备，由地方政府经营土地的城市，房价迅速攀升形成天价；而坚持由政府按照需要提供土地的城市，房价基本稳定。

　　改革的第二步，修改现行的土地管理法，将政府征收土地的范围仅限于城市公用事业用地和公益事业用地。城市商业开发用地的用量和价格应当通过供方权利人（所有人或使用权人）和需方通过市场供求关系来决定。我国已经确立了社会主义市场经济体制，许多政府管理的事务实际上都可以交给市场来处理，在土地问题上也一样。土地是市场资源中一项非常重要的资源，让土地和其他商品一样，自由流通，让社会主义市场经济的价值规律调解土地的供应量和土地的价格，以消除非市场化的价格扭曲现象。

　　改革第三步，在城市建设上，政府的责任只限于通过强制性的规划和执法的方法，强化城市化过程中资源和环境安全保护，预留公共事业用地和公益事业用地，保护人文景观和自然景观等等必须由政府管理的事项。城市是社会经济发展的产物，经济发展是由具体的社会经济活动推动的。经济活动是商人的活动，包括投资设立企业的商人和个体经营的商人，不是政府的活动，政府只能顺应城市发展的需要，制定政策促进城市的发展。

　　我国是一个刚刚起步向城市工商业经济转型的国家，如同没有农村就没有农业一样，没有城市就没有城市工商业，因此，必须保障城市发展的一切需要，特别是土地资源的需要，大力培育城市，发展城市。任何不适应城市发展需要的政策和法律都应当根据发展的需要进行修改、调整和完善，特别是在土地交易现状与发展要求之间激烈冲突的情况下，应当加快这个过程。

参考资料：

（一）《中华人民共和国宪法》；

（二）《中华人民共和国土地管理法》；

（三）《中共中央关于经济体制改革的决定》第一部分；

（四）《中国统计网》HTTP︰∥CHS.3721.COM∕CNS.